I et historisk perspektiv er det naturlig å tolke utviklingen i det norsk-russiske forholdet fra begynnelsen av 1990-tallet, da Russland ”lå med brukket rygg” til situasjonen i 2007, da Putins oljesterke Russland igjen lignet en stormakt, som en gradvis tilbakevending til normaltilstanden. Det norsk-russiske forholdet, slik det utviklet seg i en tid med krisetilstander i Russland, må betraktes som en historisk parentes.

Av Lars Rowe, Fridtjof Nansens Institutt

Det mellomstatlige forholdet ble gjennom store deler av 1990-tallet preget av at et økonomisk og politisk svakt Russland måtte ta imot den hjelp som var tilgjengelig. Norge ble en økonomisk bidragsyter overfor sin store nabo, og pengeoverføringene ga norske myndigheter en viss innflytelse på utviklingen i Nordvest-Russland.

Mot slutten av perioden endret dette bildet seg. Russisk økonomi var styrket og en sentralisert politisk kontroll gjenopprettet. Norges muligheter til å legge premissene for det mellomstatlige forholdet var kraftig innskrenket, og balansen mellom de to statene var i ferd med å bli normalisert. Bildet av Russland som en svak bistandsmottaker ble gradvis visket ut, og det man kan kalle en unntakstilstand i det mellomstatlige forholdet gikk mot slutten.

Et sterkt Russland, som fungerer som premissleverandør i sine nærområder, er ikke bare en historisk normaltilstand, men også langt mer i takt med den russiske selvforståelsen.

For Norge er Russland en stor og viktig nabo. Landet har, til tross for tilbakeslag, alltid vært en maktfaktor på den internasjonale arena, og den politiske utviklingen i Russland kan ha store konsekvenser for norske interesser.

Særlig innenfor fiskeriene har Russland en særegen plass i den norske politiske bevissthet, både som forvaltningspartner, konkurrent og marked for norske fiskeriprodukter.

De store olje- og gassressursene som finnes på russisk side er interessante for den norske petroleumsindustrien, og Russland framstår også her både som en potensiell konkurrent og samarbeidspartner.

Også de miljømessige utfordringene i kjølvannet av sovjetisk industribygging bidrar til at utviklingen på russisk side er viktig for Norge. Et eksempel på dette er nikkelverket i grensebyen Nikel, som har blitt beskrevet som ’Norges største miljøproblem’, selv om det altså befinner seg på russisk side av grensen. 

Det er derfor ingen overdrivelse å si at Russland har ruvet i norsk utenrikspolitikk de siste 15-20 årene. Ulike begreper har blitt brukt av skiftende norske regjeringer i forbindelse med nabolandet. Man har snakket om ’Russlandspolitikk’, ’Nærområdepolitikk’, politikken i ’De nære nordområder’, og uttrykket ’Barentsregionen’ ser i den senere tid ut til å blitt skiftet ut med ’Nordområdene’.

Alle disse betegnelsene favner om noe mer enn bare Norges forhold til Russland, men det er likevel slik at Russland er den viktigste enkeltfaktoren innenfor dette politikkfeltet. Norsk politikk overfor Russland er sterkt konsentrert om de nordvestlige fylkene Murmansk, Arkhangelsk og tildels republikken Karelen. Hoveddelen av norsk Russlands-politikk kan derfor best beskrives som en ’Nordvest-Russlandspolitikk’.

Man kan ikke snakke om en tilsvarende russisk oppmerksomhet overfor Norge, eller overfor nordlige områder. Som et lite land har Norge liten eller ingen påvirkningskraft overfor Moskva, og figurerer derfor heller ikke høyt på den russiske politiske dagsordenen.

Begrepet ’Nordområdene’ er, i den grad det eksisterer i den russiske politiske konteksten, noe annet enn det man er vant til å legge i betegnelsen i Norge. De nordlige områdene i Russland omfatter hele den nordlige kysten samt store deler av de sibirske innlandsområdene.

Det har historisk ikke vært lagt spesiell vekt på Nordvest-Russland, selv om de nordlige områder inntil nylig har hatt en spesiell posisjon. Fram til 2000 eksisterte Statskomiteen for nordlige områder (GoskomSever), en sovjetisk etterlevning som administrerte de særlige privilegiene som ble gitt befolkningen i nord. Siden nedleggelsen av komiteen har nordlige områder som sådan ikke hatt noen særstilling i russisk politikk. 

Fiskerisamarbeidet har lange tradisjoner. I januar 1976 hadde den norsk-sovjetiske fiskerikommisjonen sitt første møte. Kommisjonens viktigste oppgave er å fastsette kvoter for de felles fiskebestandene i Barentshavet.

Samarbeidet har i all hovedsak vært vellykket, både i perioden før Sovjetunionens sammenbrudd og etter. Det at Norge og Sovjetunionen maktet å etablere et organ for felles forvaltning av fisken i Barentshavet, var i seg selv en utypisk prestasjon under den kalde krigen. Denne prestasjonen blir enda mer bemerkelsesverdig når man tar i betraktning at samarbeidet foregikk i et område som var preget av militær tilstedeværelse.

I perioden rundt årtusenskiftet opplevde kommisjonen stor uenighet mellom de to partene om kvotefastsettelsen. Etter anbefaling fra det internasjonale havforskningsrådet søkte den norske siden å begrense uttaket, mens den russiske siden i stadig større grad reflekterte russiske fiskeriinteressers ståsted, som var å maksimere fangsten. De seneste årene har Norge ment å kunne dokumentere et betydelig russisk overfiske. 

Miljøsamarbeidet mellom Norge og Russland har også sitt utgangspunkt i tiden før Sovjetunionens sammenbrudd. Den norsk-sovjetiske miljøvernkommisjonen ble etablert i 1988, året etter at Mikhail Gorbatsjov holdt sin berømte Murmansk-tale. Der tok han til orde for en fredelig utvikling i de nordlige områdene, og inviterte blant annet til samarbeid om miljøspørsmål mellom Sovjetunionen og nordlige naboland.

Miljøkommisjonens viktigste enkeltsak har vært luftforurensingen fra nikkelverket i grensebyen Nikel. Forhandlingene om en ombygging av smelteverket har vært resultatløse, og de 300 millionene Syse-regjeringen i 1991 satte til side for formålet, er ennå ikke benyttet.

Etterhvert har nikkelsaken blitt tatt ut av kommisjonens ordinære portefølje, og man valgte å konsentrere seg om andre miljøsatsingsområder (for eksempel industrirensingsprogrammet ”Renere produksjon”, forsknings- og forvaltningssamarbeid om miljøovervåking, atomsikkerhet og kulturminnevern).

Ved siden av kommisjonsarbeidet har norske myndigheter satset store penger på handlingsplanen for atomsaker i Nordvest-Russland. Dette er et prosjektområde som i kraft av sin størrelse må beskrives som en hovedsatsing overfor Russland etter den kalde krigen.

I perioden 1993-2006 har Norge brukt omkring en tredel av den samlede innsatsen på 3 milliarder kroner til nettopp atomhandlingsplanen. Arbeidet omfatter både sivile prosjekter, som sikring av atomkraftverket på Kola, og begrensning av kjernefysisk avfall fra militære installasjoner (AMEC-samarbeidet). 

Mot slutten av 1990-tallet oppsto det et behov for å revitalisere Barentssamarbeidet, som siden 1993 hadde vært en viktig arena for norsk-russiske forbindelser (se nedenfor).

Et høyt antall samarbeidsprosjekter hadde vist seg å ikke innfri forventningene, og det allmenne inntrykket var at samarbeidet gikk på tomgang. Samtidig næret medisinske eksperter en stadig økende bekymring for krisen i det post-sovjetiske helsevesenet, og først og fremst for spredningen av smittsomme sykdommer som man så i Russland og de baltiske statene.

I 1999 ble Barents helseprogram etablert, og to år senere kom Østersjørådets Aksjonsgruppe for smittsomme syksommer i Østersjøregionen i gang. Begge programmene er å betrakte som omfattende, både med hensyn til økonomiske midler og antall prosjekter.

Nordvest-Russland er den klart viktigste regionen for helsesatsingen, og bekjempelse av HIV/AIDS og tuberkulose har hatt forrang. Barents helseprogram var ennå i 2007 aktivt, mens Østersjørådets aksjonsgruppe søkes videreført under EU-initiativet ”Den nordlige dimensjon”.

Den første perioden etter Sovjetunionens fall var preget av en sterk opprømthet på begge sider av grensen over det faktum at man nå kunne gjenskape forbindelsene mellom Russland og vestlige land.

Borgere av tidligere Sovjetunionen knyttet store forventninger til framtiden, som skulle finne sin form i en demokratisk samfunnsorden. I nord snakket man om å revitalisere de før-revolusjonære handelstradisjonene, den såkalte pomorhandelen, og ganske snart kom begrepet ”Barentsregionen” inn i bildet.

Regionen, som i utgangspunktet ble fundert i de geografiske realitetene i nord, omfattet russiske, finske, svenske og norske områder. Man knyttet riktignok ikke bare geografi til tanken om en nordlig Barentsregion, men også et identitetsfelleskap mellom folkene som bodde på de ulike sidene av grensene. Også her tok mange utgangspunkt i fortidige handelsforbindelser, såvel som i kulturelle forutsetninger, for å gi det nye Barentsbegrepet et innhold som var noe mer enn at man simpelthen delte grenselinje.

Samtidig som man søkte å understreke skjebnefelleskapet mellom folkene i nord, var forskjellene mellom Russland og de andre delene av regionen åpenbare. Velstandsutviklingen i Sovjetunionen hadde over lang tid vært negativ, og den svake sovjetiske økonomien blir da også sett som en av de viktigste årsakene til Sovjetunionens sammenbrudd.

Norges utenriksminister fra 1991 til 1993, Thorvald Stoltenberg, erklærte at grensen mellom Norge og Russland i Pasvikdalen hadde tatt over for grensen mellom USA og Mexico som verdens mest markerte velstandskløft. Behovet for assistanse østover, sammen med forestillingene om en felles regional identitet, beredte grunnen for etableringen av Barentssamarbeidet i 1993.

Barentssamarbeidet skulle være en regionalt basert overbygning over det nye samarbeidet mellom øst og vest der både regionale myndigheter og sentralmyndigheter fra Finland, Russland, Sverige og Norge deltok. Det regionale samarbeidet var et ektefødt barn av Barentsbegeistringen som preget perioden.

Etterhvert som Barentsbegeistringen dabbet noe av, og det utover på 1990-tallet i mange sammenhenger viste seg vanskeligere enn antatt å etablere gode og levedyktige samarbeidsprosjekter, endret tonen seg på begge sider av grensen. Identitetsfelleskapet som hadde utgjort mye av det retoriske grunnlaget for samarbeidet viste seg også som en skjør konstruksjon.

En stadig mer framtredende skepsis til norske motiver bak støtten til Russland gjorde seg gjeldende i øst. Samtidig ble den russiske økonomien kastet fra krise til krise, noe som virket desillusjonerende på et folk som hadde satt sin lit til at demokratisering og økonomisk liberalisering skulle gi gode resultater i deres hverdag.

Det ble tydelig for mange russere at de måtte finne sin egen vei ut av uføret Sovjetunionen etterlatte dem i, snarere enn å forsøke å importere vestlige løsninger. Dette ga spiren til begrepet ”den kalde freden”, som rommer den russiske oppfatningen om at vestlige stater etter den kalde krigen fortsatte sin kampanje for å svekke Russland med andre midler. Dette stemningsskiftet i Russland ble eksplisitt under Kosovo-krisen i 1999, da NATO intervenerte mot det serbiske broderfolket i sør. 

På norsk side av grensen utviklet det offentlige ordskiftet seg i retning av å se problemer snarere enn muligheter. Bildet av Russland i norske medier var preget av krise, prostitusjon, smittsomme sykdommer og styrtrike oligarker som som funderte sin makt på skraphaugen av sovjetisk tungindustri. Man kan snakke om en elendighetsdiskurs i norsk Russlands-debatt.

Dette forsterket nok tendensen blant norske beslutningstakere til å se på Russland som en bistandsmottaker, og dermed også til en tilbøyelighet til å glemme Russlands posisjon som en stormakt som før eller siden ville komme på fote.

Samarbeidsflatene mellom Norge og Russland ble i perioden opprettholdt, og dessuten styrket med satsingen på helseområdet. Likevel er det viktig å bemerke at russiske aktører mot slutten av perioden uttrykte en stadig sterkere irritasjon over vestlig, og norsk, bistandstankegang overfor dem.

31. desember 1999 ble en helt avgjørende nyttårsaften for den russiske føderasjon. Boris Jeltsin, som siden sammenbruddet av Sovjetunionen hadde klamret seg til makten på tidvis spektakulært vis, trådte tilbake for den ukjente og tilsynelatende anonyme statsministeren og tidligere sjefen for sikkerhetstjenesten FSB, Vladimir Putin.

Putin var snar til å få i gang sitt politiske prosjekt, som kort sagt besto i å sentralisere makt til Kreml på bekostning av regionene og de rike oligarkene. Hans popularitet vokste raskt, og hans presidentgjerning har hele tiden vært styrket av et historisk gunstig oljemarked.

Russland har under Putins lederskap igjen kommet på fote økonomisk, og fremstår nå, om ikke som et demokratisk land, så i hvert fall som et land med en langt mer forutsigbar ledelse enn det man så på 1990-tallet.

Den styrkede russiske økonomien og sentraliserte politiske ledelsen underbygget de Vesten-skeptiske tendensene som gjorde seg gjeldende på slutten av 1990-tallet. I stadig flere internasjonale saker fulgte Russland en konfronterende linje overfor Vesten.

Dette ble også merkbart i Russlands forhold til Norge, blant annet gjennom innreisenekt for en sentral norsk deltaker i det militære AMEC-samarbeidet i 2007. Likevel kan man neppe si at forholdet ble radikalt endret. Som nevnt ovenfor, er Norge av mindre viktighet for Russland enn vice versa.

Man kan dermed ikke snakke om et klart skifte i det norsk-russiske forholdet som en følge av Putins gjenreising av den russiske stolthet. Ikke desto mindre var det klare tegn til at de samarbeidsformene som ble etablert i 1990-årene ble satt under press. 

Denne gjennomgangen bærer preg av at den er skrevet mens den historiske prosessen som behandles fremdeles pågår. En av historievitenskapens viktigste fordeler er at man kan tolke fortidige hendelser i etterpåklokskapens klare lys. Siden vi ikke kan benytte oss av en fasit i dette tilfellet, har jeg snarere forsøkt å sette den løpende utviklingen i en russisk historisk ramme.

Hvordan kan man, på bakgrunn av både tsaristisk tradisjon og sovjetisk historie, forstå utviklingen i dagens Russland? Som det framgår, er min konklusjon at russisk historie ikke gir noen dekning for å anta at landets utenrikspolitikk, og dermed også forholdet til Norge, vil utvikle seg langs de linjene som ble etablert på 1990-tallet. Det oppleves simpelthen naturstridig at lilleputten Norge fortsatt skal kunne forholde seg til et stadig sterkere Russland som en likemann.

Langt mer sannsynlig er det at Russland i sterkere grad vil legge premissene for utviklingen i nord, og basere sin politikk i egne sikkerhetsmessige og økonomiske interesser. Etterhvert som Russland styrkes ytterligere, vil dette vil kreve en omstilling i norsk Russlands-politikk.

Vil du vite mer?

Geir Hønneland og Anne-Kristin Jørgensen, Vårt bilde av russerne – 25 debattinnlegg om samarbeidet i nord, Høyskoleforlaget 2002 

Geir Hønneland, Barentsbrytninger – Norsk nordområdepolitikk etter den kalde krigen, Høyskoleforlaget 2005